Article de Pauline Delpech (IGE 2020)

 

Les grandes orientations de la prochaine PAC (2021-2028), ont été votées assez discrètement le 23 octobre 2020. Alors que les pressions s’accentuent sur le secteur agricole européen afin qu’il amorce une vraie transition écologique tout en répondant à de forts enjeux en termes de sécurisation des approvisionnements, quelles ont été les décisions prises pour calibrer la future PAC aux exigences du Green Deal Européen ?

 

La PAC : Où en sommes-nous ?

Un peu d’histoire

La Politique Agricole Commune est créée en 1962, à l’initiative de la France. Le cadre est celui d’une sortie de pénurie post guerre. Il s’agit de moderniser l’agriculture pour nourrir l’Europe et libérer de la main d’œuvre pour développer l’industrie. Dans la foulée de la CECA, la PAC crée un marché agricole unique (pas de douanes, harmonisation des normes, préférence communautaire) et solidaire, puisque le budget versé ne dépend pas de la contribution initiale. Les objectifs du programme sont clairs : soutenir la production, améliorer la productivité du secteur et stabiliser les prix agricoles.

Pour cela, la PAC garantit des prix d’achats hauts aux agriculteurs, décorrélés des cours mondiaux considérés comme trop volatils et insuffisamment rémunérateurs et prévoit des subventions à l’export. Le boom économique des 30 glorieuses aidant, l’accès à la mécanisation et l’utilisation des intrants se généralise : les objectifs de volume de production sont rapidement dépassés et c’est plutôt une problématique de surproduction chronique et de gaspillage qu’il s’agit de gérer. Cela mènera notamment en 1984 à la mise en place des quotas laitiers pour réguler la surproduction et les frais liés à sa gestion.

En 1992 (réforme MacSharry) se dessine la PAC actuelle : les prix garantis sont progressivement abandonnés, compensés par des aides directes (le « 1er pilier »). En effet, il faut reconnecter la production aux marchés mondiaux et se conformer aux règles du marché international après les accords du GAAT (General Agreements on Tariffs and Trade). A partir des années 2000, les réformes se multiplient, censées davantage prendre en compte l’environnement et les spécificités locales de chaque Etat membre. Les prix garantis sont progressivement supprimés, tout comme les quotas puis un fonds pour le développement rural est introduit (le « 2ème pilier ») et les aides sont finalement conditionnées à des normes environnementales & sanitaires. Cependant, et alors même que ses objectifs initiaux sont atteints depuis les années 70, la PAC ne s’est pas renouvelée. Les réformes, peu ambitieuses, n’ont pas impulsé le changement de pratiques et de mentalités nécessaires pour répondre aux défis du XXIème siècle tels que la santé humaine ou la protection de l’environnement.

 

Concrètement aujourd’hui, la PAC c’est quoi?

La PAC représente environ 40% du budget de l’UE (408,3 milliards d’euros sur la période 2014-2020). La France est le plus gros bénéficiaire, suivi par l’Espagne et l’Allemagne. Chaque état distribue la part du budget qui lui est allouée selon 2 piliers : le Fonds européen agricole de garantie (dit FEAGA, le premier pilier) et le Fonds européen agricole pour le développement rural (dit FEADER, le second pilier).

Le FEAGA représente environ 75% de l’enveloppe et consiste en aides directes (dites « paiement de base ») versées aux agriculteurs. Il s’agit d’une aide à l’hectare, calculée selon la surface de l’exploitation. Elle est découplée, c’est à dire indépendante du type de production de l’exploitation. Elle peut toutefois être « couplée » à certains types de production[1], pour favoriser certains secteurs « en difficulté économique ». La France par exemple consacre 867 M€ par an à soutenir l’élevage sur un total d’aides couplées de 1 032 M€. Le montant de l’aide est alors proportionnel au nombre de têtes de bétail sur l’exploitation[2]. Ces montants sont conditionnés depuis 2003 à des exigences environnementales, sanitaires et liées au bien-être animal. En cas de manquement et selon la gravité, les aides sont réduites (de 3% pour les « anomalies dans le cas général »). Ces règles sont cependant peu contraignantes : une exploitation respecte la condition « maintien de la matière organique des sols » si elle ne brule pas ses résidus de culture par exemple[3].

Depuis 2013, des paiements « verts » ont été introduits et majorent (proportionnellement à l’hectare) le paiement de base pour les exploitations respectant 3 conditions : la présence sur les terres de 2 ou 3 cultures différentes (rotations), le maintien de prairies permanentes et le maintien de surfaces d’intérêt écologique (arbres, haies etc.). Ils représentent 30% de l’enveloppe du FEAGA.

Enfin, les Etats peuvent également décider de manière facultative de dédier une partie de ce fonds au soutien des nouvelles installations (paiements « Jeunes Agriculteurs ») et/ou des petites exploitations (paiements « redistributifs »)

Ainsi, tel quel, le système favorise les grandes exploitations intensives et l’élevage. Les conditions pour obtenir les paiements verts n’étant pas assez discriminantes l’agronome A. Trouvé va jusqu’à affirmer : « en moyenne, plus vous êtes vertueux sur le plan environnemental en France, moins vous touchez d’aides de la PAC »[4]

Le FEADER représente environ 25% de l’enveloppe. Il est cofinancé par les Etats membres et sert à financer des projets qui améliorent la compétitivité des zones rurales, soutiennent l’action climatique et environnementale (30% du fonds) et/ou assurent un développement équilibré au niveau régional. Considérant la diversité des situations dans l’UE, les Etats peuvent choisir de financer parmi un large éventail de programmes : aides à la modernisation, mesures agro-environnementales et climatiques (MAEC), Indemnités compensatoire des handicaps naturels (ICHN), aides à l’investissement, à la conversion vers l’agriculture biologique etc.

 

Une politique aux conséquences sociales et environnementales préoccupantes

Les politiques de la PAC ont incité les agriculteurs à produire plus, avec moins de moyens humains. Cette tendance, couplée à l’évolution de nos pratiques alimentaires et au triomphe de la grande distribution a consacré la standardisation et l’uniformisation des productions. Pour répondre à la demande, les agriculteurs adoptent des systèmes de production plus intensifs en capitaux (mécanisation, investissements dans des infrastructures) et en intrants (d’abord les fertilisants puis les aliments pour animaux et les produits phytosanitaires). Par souci de facilité, d’efficacité et de rentabilité, les rotations des cultures se font plus rares et les paysages se simplifient (remembrement, disparition des haies, des bosquets, etc.) pour faire place à de grandes surfaces en monoculture qui nécessitent moins de travail humain et permettent le recours à des machines.

La réorientation des aides vers un système d’allocation surfacique a encore exacerbé la tendance à la simplification et à la concentration des exploitations : les aides ne compensent pas des couts supplémentaires de production (pour obtenir une qualité supérieure par exemple), ni les aléas du marché : seule la superficie rapporte. Désormais, selon l’International Panel of Experts on Sustainable Food Systems (IPES – Food) « 3 % des exploitations détiennent 52 % des terres agricoles de l’UE, et 20 % des fermes perçoivent 80 % des paiements octroyés par la PAC. »[5]

La pression sur le foncier s’accentue ouvrant la porte à des pratiques de captation frauduleuse des terres, voire de corruption. C’est l’amer constat du New York Times qui a recensé de nombreux cas d’accaparation des terres par des oligarchies et mafias européennes[6]. Le non-renouvellement des générations d’agriculteurs partant à la retraite facilite les rachats et la concentration des terres dans les mains de peu d’acteurs puissants.

C’est cette profonde transformation de l’agriculture et du paysage européen qui a mené aux dérives environnementales et sociales dont nous sommes aujourd’hui les témoins. Citons par exemple l’érosion dramatique de la biodiversité et notamment des insectes et oiseaux, précipitée par la disparition des infrastructures agroécologiques et la généralisation des intrants chimiques. La dégradation de la structure des sols, tassés par des générations de lourds labours et appauvris par les fertilisants et les produits phytosanitaires. Les diverses pollutions, de l’atmosphère (C02, méthane, ammoniac) ou de l’eau, dues encore une fois à un usage incontrôlé des intrants chimiques et à une augmentation de l’élevage au détriment de cultures variées. La liste n’est pas exhaustive mais notons pour conclure que cette agriculture industrielle s’insère dans un cercle vicieux où le consommateur, déconnecté des systèmes de productions et habitué aux prix bas de la grande consommation cautionne indirectement ces modèles auxquels de plus en plus d’agriculteurs ont adhéré et dont ils sont désormais dépendants.

 

Quelles ambitions pour la PAC pour demain ?

L’automne dernier, les 27 ministres de l’agriculture d’un côté et les eurodéputés de l’autre ont discuté, amendé et voté la proposition de réforme de la Commission. Celle-ci avait été proposée en juin 2018, avant le Green Deal. Les nouveaux mécanismes de la PAC n’entreront en vigueur qu’en 2023, avec 2 ans de retard, et résulteront d’un compromis final entre ces 3 parties (« trilogue »). Le budget sur la période sera de 387 milliards, un montant stable en euros constants (-10% en tenant compte de l’inflation). Cela restera le 1er poste de dépense de l’UE. Par ailleurs, 7,5 milliards d’euros du plan de relance européen ont été dirigés vers la PAC [7]. Ses objectifs stratégiques traduisent l’importance nouvelle donnée à l’action environnementale et climatique ainsi qu’à la qualité de l’alimentation :

 

 

Cependant, ce schéma n’indique pas quelles ressources sont attribuées à chaque objectif… Car en réalité, les mesures de compétitivité et de soutien aux revenus représentent toujours un budget bien plus conséquent que les autres ! Mais alors, qu’est ce qui changera en 2023 ?

Selon la commission, la nouvelle PAC sera plus libre. En effet, la marge de manœuvre des Etats est renforcée : ils présenteront à la Commission leur plan national stratégique (PNS) qui précisera leurs propres règles d’attribution des fonds, dans le respect des objectifs ci-dessus. Le PNS ne s’affranchit pas pour autant des 1er et 2nd pilier de la PAC ! Il doit simplement permettre davantage de flexibilité et une meilleure adaptation aux spécificités locales. Les PNS doivent par ailleurs permettre à l’Union européenne d’atteindre ses objectifs, notamment climatiques[8].

Alors que le ministre de l’Agriculture Julien Denormandie a rappelé qu’il était important d’amorcer une « convergence des normes » (France info, 20/10/20), cette liberté laissée aux Etats ouvre pourtant la porte à une concurrence, voire un dumping agricole exacerbé au sein même de l’UE. De plus, le rôle de la commission, qui valide et évalue les résultats et les impacts de chaque plan inquiète : a-t-elle le poids et la volonté politique de s’assurer que les PNS sont bien alignés avec les objectifs européens ? D’autant plus qu’occupée à mettre en cohérence l’ensemble des PNS, il est envisagé qu’elle délègue les contrôles de conformité aux états membres. Ils ne seront donc pas challengés sur la qualité et l’objectivité des résultats qu’ils présenteront, ce qui représente un risque certains de distorsion de l’information[9]. Notons par ailleurs qu’il n’est donné aucun rôle au Parlement Européen dans ce processus, l’organe le plus démocratique de l’UE.

Toujours selon la commission, la nouvelle PAC sera plus verte. La conditionnalité des aides sera renforcée : les trois pratiques auparavant éligibles au versement des « paiements verts » seront incluses dans les conditionnalités du paiement de base. Ainsi vidés de leur substance, les « paiements verts » seront substitués par un nouveau mécanisme : les « eco-scheme ».  Ils devront représenter entre 20 et 30% du budget du 1er pilier de chaque Etat. Ces paiements prendront la forme de primes annuelles récompensant la mise en œuvre de programmes environnementaux « exigeants ». La définition de ces programmes restera cependant à l’entière discrétion des états membres.

Cependant, l’absence de définition sérieuse des eco-scheme (qui seront définis dans les PNS) est pointée du doigt. Ainsi, Benoit Biteau du groupe écologiste au parlement européen estime que: « les mesures prévues dans les éco-régimes ne sont pas sérieuses, c’est du “green washing” »[10].

Il est également question de protéger davantage les petites exploitations en réduisant progressivement les aides au-dessus 60 000€ et en les plafonnant à 100 000€ mais les eurodéputés (qui proposent la réforme) et les ministres n’ont pour l’instant pas trouvé d’accord sur le sujet[11]

Les PNS, qui doivent être rendus à l’été 2021 deviennent donc des éléments clé de la PAC. En France, afin de rendre le processus plus démocratique, 125 français tirés au sort ont réfléchi du 25 au 27 septembre aux orientations de la future PAC et un débat public en ligne et lors de réunions organisées par une dizaine de villes a été lancé entre septembre et octobre 2020. Le travail de cette première « assemblée citoyenne pour l’agriculture » devra être étudié par le gouvernement dans le cadre de définition du plan mais la manière dont l’ensemble de ces contributions sera prise en compte reste floue[12]

 

La PAC 2021-2027, en phase avec le Green Deal ?

Dans la foulée du Green Deal, lancé en décembre 2019, l’Union Européenne a précisé son plan d’action pour atteindre la neutralité carbone à 2050. Deux plans en particulier énoncent des objectifs quantifiés et intimement liés à l’agriculture : le plan biodiversité 2030[13] et la stratégie « Farm to fork »[14].

Voici les objectifs principaux (à 2030) nécessitant des modifications des pratiques agricoles[15] :

  • Réduire de 50% l’usage et la production des pesticides à haut risque
  • Réduire de 50% les ventes d’antimicrobiens pour les animaux en élevage et dans l’aquaculture
  • Réduire de 50% la perte de nutriments des sols (nitrates et phosphates) tout en maintenant leur fertilité résultant en une baisse de 20% l’usage des fertilisants
  • Atteindre 25% de SAU en agriculture biologique
  • Couvrir 100% des territoires avec le haut débit (à 2025), notamment pour pouvoir développer l’agriculture de précision
  • Augmenter les éléments du paysage riches en biodiversité et requalifier 10 % des terres agricoles en haute diversité biologique (mares, bandes tampon, haies…)

La PAC représente un levier incontournable pour mettre en action ces plans, c’est pourquoi de nombreuses voix, scientifiques, politiques, associatives, se sont élevées pour attirer l’attention sur le manque d’ambition du nouveau projet et les dangers induits par cette « renationalisation » des politiques. L’étude menée pour le parlement par l’INRAE & AgroParisTech[16] en 2020, conclut d’ailleurs que les orientations de la PAC ne concordent pas suffisamment avec les objectifs du Green Deal et ne permettent pas d’avancer sur la voie de la neutralité carbone. De nombreux spécialistes ont cherché à réconcilier la PAC avec l’environnement. Leurs propositions sont plus ou moins ambitieuses (de l’évolution des pratiques, à la révolution du modèle) mais se rejoignent toutes sur de nombreux points.

Dans un premier temps, il semble indispensable de décloisonner les politiques et de mettre en place une Politique Alimentaire Commune. En effet, les enjeux liés à notre consommation ont un impact majeur sur l’amont de la chaine alimentaire et sont critiques pour assurer la transition de nos systèmes de production. L’IPES -Food dans son rapport recommande même de conditionner le versement de l’enveloppe globale de la PAC à la prise d’engagements forts et structurants de la part des Etats pour une alimentation saine et durable, du type passation de marchés publics, politique fiscale ou encore éducation à la nutrition[17]. La mise en place d’habitudes alimentaires plus résilientes permettrait également d’atténuer les potentiels effets négatifs d’une PAC plus ambitieuse qui pourrait mener à une hausse des prix de certains produits16.

Il est egalement nécessaire de transformer les objectifs du Green Deal en indicateurs de performances pour établir et évaluer les PNS. Ces indicateurs doivent être partagés, robustes et transparents et doivent permettre de rendre compte des progrès réalisés dans chaque Etat membre et permettre de corriger la trajectoire du PNS si nécessaire. Cela doit éviter un nivellement vers le bas : il s’agit de ne pas retomber dans l’écueil des précédents « paiements verts », dont le cahier des charges n’était pas suffisamment rigoureux pour réellement contribuer à « verdir » les pratiques agricoles (à titre d’exemple, l’alternance blé dur – blé tendre remplissait la condition « rotation des cultures).

Le verdissement de la PAC passera par le renforcement de la conditionnalité des aides en consolidant le cadre actuel et en instaurant de nouvelles règles sur la gestion des pesticides ou l’utilisation des nitrates par exemple.

Les modalités diffèrent, mais les experts plaident pour la modification de la logique du paiement découplé à l’hectare. Il s’agirait de les remplacer par un système qui articulerait des aides sur des critères de main d’œuvre et des paiements pour services environnementaux centrés sur l’agroécologie[18]. Un dispositif progressif et incitatif devrait convaincre les agriculteurs d’engager de profondes modifications de leurs pratiques (prairies permanentes, couverture végétale, culture de légumineuses, maintien des infrastructures agroécologiques, polyculture-élevage etc.). La nécessité d’abandonner les paiements couplés[19]est également soulignée. En l’état, ils poussent à l’intensification de productions dommageable à l’environnement et en particulier l’élevage bovin. Ils pourraient éventuellement être réorientés vers un soutien spécifique au maraichage ou à des pratiques d’agroforesterie18. Ces paiements viendraient rétribuer les services rendus à la société via la conservation et l’entretien des écosystèmes.

Enfin, quelle que soit l’architecture des aides (FEADER, FEAGA, MAEC, eco-scheme etc.), il est crucial de davantage flécher les budgets pour aider à la mise en place d’une agriculture plus résiliente. A ce sujet, Guyomard, Bureau et al. (2020) proposent de sécuriser au moins 20% des fonds du premier pilier à des mesures d’atténuation du changement climatique et 20 % à des mesures en faveur de la biodiversité. En effet, le premier pilier étant entièrement financé par l’UE, il devrait subventionner des pratiques contribuant au « bien commun ». Le second, co-financé, devrait davantage préserver des biens publics régionaux comme la qualité des eaux, ou des sols en prenant en compte les spécificités du milieu mais aussi soutenir les filières locales et notamment en circuits courts.

La littérature est sans concessions vis-à-vis du bilan environnemental de la PAC, les propositions ne manquent pas pour la réformer et pourtant c’est une proposition très tiède qui a été votée par l’UE. Pourquoi ? Les ministres de l’agriculture de chaque Etat semblent farouchement « protéger » leurs intérêts économiques et leur marge de manœuvre au sein du dialogue tripartite. De plus, de nombreux lobbies influents, tels que le COPA-Cogeca, regroupement des syndicats et coopératives agricoles européennes ou l’EPCA (industrie des pesticides) s’opposent à une PAC plus engagée[20]. Le fait que la nouvelle PAC repose sur la conviction réelle que les Etats membres sauront mieux que Bruxelles comment gérer leur territoire est ainsi discutable. Mais il faut désormais espérer que les Etats membres joueront le jeu.

 

 

Sources

[1] A hauteur de 15% de l’enveloppe totale au maximum

[2] Ministère de l’Agriculture et de l’Alimentation, Aides couplées, avril 2020

[3] Ministère de l’Agriculture et de l’Alimentation, Aides PAC : qu’est-ce que la conditionnalité ?, avril 2020

[4] Trouvé Aurélie, Entendez-vous l’Eco, France Inter, 20 février 2018

[5] De Schutter Olivier, Towards a common food policy for the european union, IPES-Food, February 2019

[6] Gebrekidan Selam, Apuzzo Matt and Novak Benjamin, The Money Farmers: How Oligarchs and Populists Milk the E.U. for Millions, New York Times, 3rd November 2019

[7] Girard Laurence, Plan de relance européen : les agriculteurs français satisfaits du futur budget de la PAC, Le Monde, 22 juillet 2020

[8] European Commission, Analysis of links between CAP Reform and Green Deal, Commission staff working document, Brussels, 2020

[9] Trouvé Aurélie (Agro Paris Tech), La politique agricole commune après 2020 : changements prévus et débats institutionnels, Avril 2019

[10] Malingre Virginie, Négociations tendues autour de la nouvelle PAC européenne, Le Monde, 21 octobre 2020

[11] Le Figaro avec AFP, Agriculture : les eurodéputés adoptent la nouvelle PAC, Le Figaro, 23 octobre 2020

[12] Gérard Mathilde, Quel contrat social pour la PAC de 2020 ? Des citoyens tirés au sort conviennent d’objectifs communs, Le Monde, 28 septembre 2020

[13] European Commission, EU 2030 Biodiversity strategy, Brussels 2020

[14] European Commission, Farm to Fork Strategy, Brussels 2020

[15] Massot Marti, A., Research for AGRI Committee – The Farm to Fork Strategy implications for agriculture and the CAP, European Parliament, Policy Department for Structural and Cohesion Policies, Brussels 2020

[16] Guyomard, H., Bureau J.-C. et al., Research for AGRI Committee – The Green Deal and the CAP: policy implications to adapt farming practices and to preserve the EU’s natural resources. European Parliament, Policy Department for Structural and Cohesion Policies, Brussels 2020

[17] De Schutter Olivier, Towards a common food policy for the european union, IPES-Food, February 2019

[18] Plateforme Pour une autre PAC et la Heinrich-Böll-Stiftung, L’atlas de la PAC, 2019

[19] Pe’er G, Bonn A, Bruelheide H, et al., Action needed for the EU Common Agricultural Policy to address sustainability challenges, People Nat., 2020, 305–316

[20] Vallet Cedric, Le lobby agricole lutte contre un verdissement de la PAC, Le Monde, 12 octobre 2020

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